di Gerardo Antonio Cavaliere e Pietro Di Scala
Sommario: 1. Cenni sul processo telematico. 2. I riferimenti normativi. 3. Le regole tecniche del processo telematico. 3.2. La postazione dell'Avvocato. 3.3. La firma digitale. 3.4. Gestione della posta elettronica certificata per il Pct. 3.5. Le attività prodromiche di registrazione dell'Avvocato al Sici. 3.6. Le attività automatiche di accesso dell'Avvocato al Sici. 3.7. Invio di un atto da parte dell'Avvocato. 3.8. Attività del PdA. 3.9. Attività del Gc e del Gl. 3.10. Trasmissione di documenti informatici fra il Sici ed entità esterne. 3.11. Notificazioni telematiche di atti. 3.12. Comunicazioni di Cancelleria. 3.13. Pagamenti. 3.14. Gli atti informatici del Pct. 3.15. La consultazione via Web con PolisWeb. 4. Primi casi applicativi in materia di decreto ingiuntivo. 5. Innovazione tecnologica e innovazione sociale.
1. Cenni sul processo telematico
Dopo un decennio circa di parole ed elucubrazioni, scritti, progetti e sempre nuove formule di rinvio, è stata finalmente resa legge la nuova forma del processo civile telematico (d'ora in avanti abbreviato Pct).
Con il d.P.R. 13.2.2001, n. 123, rubricato “Regolamento recante disciplina sull'uso di strumenti informatici e telematici nel processo civile, nel processo amministrativo e nel processo dinanzi alle sezioni giurisdizionali della Corte dei conti”, si è assistito alla creazione di un impianto normativo serio e volenteroso, che potesse far scendere in campo (nelle aule dei Tribunali) un nuovo modo di intendere l'arcaico processo civile. In sostanza, il Pct è solo una “stampella” per la Giustizia malata, ma non comporta alcun “nuovo” strumento processuale. Si deve interpretare l'informatica, dunque, come una funzione “ausiliaria” dell'Amministrazione della Giustizia.
L'obiettivo perseguito dal Legislatore è stato quello di alleggerire il carico di lavoro delle Cancellerie e di snellire i tempi tecnici di attesa della Giustizia italiana, che, pur essendo consapevoli di vivere in una società sempre più complessa, non sono assolutamente accettabili (CEVENINI-FIORIGLIO). Prive di appeal, le forme di alternative dispute resolution (alternative al rito ordinario) sono state poco o punto prese in considerazione dall'impianto giuridico italiano. Non è rimasto altro, dunque, che introdurre uno “scossone” all'antica macchina giudiziaria e si è fatto riferimento a quel pizzico di tecnologia, con cui l'Italia cerca sempre di distinguersi fra gli altri Paesi europei (per poi perdersi inevitabilmente in intricati grovigli dottrinario-normativi, come è paradigmaticamente avvenuto con la firma digitale).
Il Pct ha inevitabilmente creato due schieramenti di gradimento fra gli addetti ai lavori: gli infervorati fautori dell'innesto tecnologico nelle rigide, quanto pesantemente lente, maglie della Giustizia italiana e coloro che stoicamente sorridevano sulle velleità di una classe giuridica, che si illudeva di tecnologizzare il proprio Tribunale.
Fulgido esempio di un Tribunale davvero all'avanguardia tecnologica (cresciuto in tempi non sospetti) è quello di Bologna. Il sistema Polis (Pagine On-line di Informazione ai Servizi per il Lavoro), nato nel 1999 come progetto pilota, ma straordinariamente innovativo, ha fatto scuola per tutti gli altri Tribunali italiani. Polis, nato grazie alle lungimiranti idee del Giudice Dott. Pasquale Liccardo, consiste nella memorizzazione del testo integrale delle sentenze emesse dal Tribunale di Bologna. L'accesso diretto a esse è previsto sia da parte di ciascun Giudice sia da parte di ciascun Avvocato, direttamente dal proprio studio mediante chiavi di ricerca e la individuazione delle massime redatte dall'estensore della sentenza (JACCHIA).
La strada intrapresa con il d.P.R. 13.2.2001, n. 123, sembra oggi ancora lontana dall'essere raggiunta. In una Nazione come la nostra, dove la tecnologia fa davvero fatica a entrare nella quotidianità dei cittadini e della Pubblica Amministrazione, il Pct sta assumendo solo in questi ultimi tempi le fattezze di qualcosa di concreto, affrancandosi da quell'aura di vaghezza con cui era percepita fino a poco tempo fa.
Eppure il tema della “telematicità” introdotto dal Pct è perfettamente in linea con la filosofia ambientalista di questi giorni (minore utilizzo della carta, diminuzione del “carico” di atti da trasportare nei Tribunali, riduzione dei trasporti per accedere alle Cancellerie o alle udienze rinviate d'ufficio, razionalizzazione delle spese energetiche dei Tribunali a fronte di un afflusso inferiore alle Cancellerie, ecc.). Di fronte ai palesi stravolgimenti della Natura, tutto il mondo è oggi più sensibile alla riduzione dell'inquinamento e al complementare concetto di risparmio energetico. Il Pct rappresenta sicuramente un progressivo impegno della Amministrazione della Giustizia a una concreta realizzazione di quelle idee ambientaliste, oggi completamente libere da vesti politiche, ma che impongono un cambiamento radicale di molte abitudini consumistiche dei nostri tempi.
Vi è da dire, comunque, che finora è stato fatto un enorme sforzo di informatizzazione dell'Amministrazione della Giustizia. Il corposo impianto normativo iniziato tanti anni fa (di cui si parlerà meglio infra nel paragrafo sui “Riferimenti normativi”) ha fatto progredire la struttura giudiziaria lungo una direttrice ispirata, sin dall'inizio, a una seria e progressiva assimilazione dell'informatica negli Uffici giudiziari. Il Piano triennale del Cnipa (Centro nazionale per l'informatica nella pubblica amministrazione) per l'informatica della Pubblica Amministrazione 2004/2006, fra l'altro, aveva previsto la realizzazione di un insieme di applicazioni informatiche e infrastrutture tecnologiche, che rendesse accessibile via web il Sici (Sistema informativo civile), sia per il deposito di atti sia per attività di consultazione dello stato delle cause e del fascicolo elettronico, e che consentisse la trasmissione per via telematica di comunicazioni, notifiche e copie di atti dagli uffici giudiziari ai soggetti coinvolti (BUFFA). Il vigente piano triennale 2007-2009 punta l'attenzione sul completamento e la diffusione dei sistemi applicativi reingegnerizzati. È in corso, inoltre, la realizzazione di un progetto di cooperazione tra il Ministero della Giustizia e l’Agenzia delle Entrate per lo scambio telematico dei dati, per automatizzare la procedura di registrazione degli atti giudiziari del processo civile. Si prevede, inoltre, la diffusione negli Uffici giudiziari del centro-nord dell’applicativo Siecic (Sistema Informativo Esecuzioni Civili Individuali e Concorsuale), che unifichi i precedenti applicativi consentendone la fruizione in modalità web su scala distrettuale. Di rilievo nell’area del Casellario è la messa in esercizio del Nsc (Nuovo Sistema Informativo del Casellario) prevista per la fine del 2006, cui dovrà seguire la realizzazione di funzioni di interconnessione telematica per assicurare la trasmissione dei provvedimenti emessi dagli Uffici Giudiziari verso le banche dati centralizzate e il corrispondente flusso di ritorno. Importanti investimenti sono previsti nell’ambito dei sistemi specifici. Prosegue la realizzazione del Sisp (Sistema Integrato delle Sezioni e Procure) – Processo telematico, in ambiente web, che informatizza l’intero iter “istruttoria–giudizio–esecuzione sentenza–procedimenti di notifica” delle aree Giurisdizione e Procura. Nel corso del triennio 2007-2009 è prevista l‘integrazione del Sisp con il sistema di protocollo informatico e la realizzazione delle funzionalità necessarie all’applicazione delle norme sul Pct.
Si continua, dunque, a essere fedeli alla filosofia di progresso su cui si è puntato tempo fa; la direzione intrapresa ormai è quella di una completa diffusione dei servizi informatici fra tutti gli operatori del diritto. Il contesto sociale e normativo è certamente diverso e più evoluto rispetto a quello di poco meno di un decennio fa. Ciò rassicura i fautori del progresso tecnologico dell'Amministrazione della Giustizia e rende il giusto merito a coloro che hanno immediatamente impostato una dimensione pianificata e coordinata di sviluppo informatico di questa Amministrazione.
Facendo il punto della situazione, a sette anni di distanza, il Pct può annoverare tanti traguardi raggiunti (MINISTERO DELLA GIUSTIZIA).
A) Consultazione web per gli Avvocati
Il servizio, realizzato attraverso il sistema denominato PolisWeb, offre un canale preferenziale per accedere con immediatezza e semplicità ai dati relativi ai procedimenti di contenzioso, lavoro, volontaria giurisdizione ed esecuzioni immobiliari.
B) Deposito degli atti e notifiche telematiche
A tutt'oggi si possono utilizzare le funzioni del Pct nei punti di accesso del Ministero (per gli Avvocati dello Stato) e dell'Ordine di Milano (per gli Avvocati del Foro meneghino). Sono attive in fase sperimentale le seguenti sedi di Tribunale: Bari, Bologna, Catania, Genova, Lamezia Terme e Padova. I primi atti, che possono essere depositati telematicamente, sono i ricorsi per decreto ingiuntivo. La scelta di partire con questo tipo di atto è il frutto di una ponderata valutazione, basata non solo sulla struttura di questo atto processuale (che è molto lineare), ma anche sulla relativa semplicità del flusso documentale, che questa particolare procedura comporta.
C) Registrazione telematica degli atti giudiziari
Un ulteriore tassello nell'ottica dell'informatizzazione e dematerializzazione degli atti giudiziari è quello della Registrazione telematica degli atti giudiziari (Rtag), che interessa l'ufficio giudiziario e l'Agenzia delle Entrate competenti per territorio. Attualmente sono attivi i Tribunali di Bologna e Genova, limitatamente ai decreti ingiuntivi esecutivi senza allegati ovvero con allegati già registrati, con esclusione dei decreti ingiuntivi soggetti a imposta a valore aggiunto, come previsto dal d. Dirett. 10.05.2006, rubricato “Modalità operative di registrazione telematica degli atti giudiziari e approvazione delle relative specifiche tecniche”.
Per quanto siano importanti i risultati raggiunti, fra gli operatori del diritto, non vi è ancora un'effettiva cognizione di cosa sia questo Pct e in che cosa si articoli concretamente. Come si è avuto modo di precisare supra, non si tratta di un nuovo rito, ma di un nuovo modo di comunicare fra gli operatori del settore. Questi ultimi, infatti, devono dotarsi di firma digitale e di una casella di posta elettronica certificata, per poter accedere, depositare e comunicare con il dominio Giustizia. Il Sistema informativo civile (Sici) è, dunque, non solo un sistema “sicuro”, grazie all'uso dei moderni strumenti di crittografia e firma digitale, ma anche un sistema “chiuso”, che non permette l'accesso ai soggetti non abilitati.
Il Pct consente, in sostanza, non solo di visionare a distanza i propri fascicoli, ma anche di redigere e depositare gli atti, senza l'uso della carta, in maniera veloce e intuitiva. In merito al formato elettronico degli atti creati con il Redattore, vanno fatte alcune precisazioni, che denotano ancora una volta i numerosi interventi che si sono succeduti in questa materia. Inizialmente, i file degli atti da depositare erano file in formato Xml (metalinguaggio universale sviluppato dal World Wide Web Consortium nel 1998), che contiene i dati strutturati necessari per la veicolazione e per l’aggiornamento automatico dei sistemi. Questi file contengono due differenti elementi: un tracciato record dei dati (come nome e cognome) e la forma/impaginazione del testo (grassetto, corsivo, ecc.). A partire dalle prime prove ufficiali di invio telematico si è deciso di salvare gli atti in formato Pdf, contenente la forma del testo, cui allegare un file Xml, contente a sua volta il tracciato record. La modifica, intervenuta a gennaio 2007, ha cercato di semplificare il lavoro del Redattore, evitando problemi sulla gestione di file unici così complessi, come previsti in precedenza. Da poco, inoltre, è stato rilasciato il nuovo Redattore, denominato “Consolle Avvocato”, con una particolarità: è scritto in Java, programma molto più interoperabile di quello .Net della Microsoft (con cui si vociferava sarebbe stato scritto il nuovo Redattore).
L’art. 4 del regolamento prevede, infatti, che gli atti e i provvedimenti del processo possano essere compiuti come documenti informatici sottoscritti con firma digitale, così come il processo verbale d’udienza. Non è esclusa (e, dunque, rimane ferma) la possibilità di redigere gli atti su supporto cartaceo con l’apposizione della firma nei modi ordinari (TRICOMI). Le Cancellerie e gli Avvocati interloquiscono (ai fini delle sole comunicazioni e notificazioni) tramite l'indirizzo elettronico, come accade oggi frequentemente, con lo scambio quotidiano di e-mail fra gli operatori del diritto (artt. 6 e 7).
Il sistema provvede, dunque, ad avvertire i soggetti processuali di tutti i depositi eseguiti nel fascicolo virtuale, nonché delle eventuali scadenze proprie dell'iter processuale. In questa fase di deposito degli atti, intervengono tre soggetti: il PdA, cui si collegano gli utenti abilitati (Avvocati o anche consulenti tecnici) e che provvede alla ricezione e inoltro dell'atto informatico, oltre che dell'archiviazione del contenuto dei messaggi di risposta e alla contestuale emissione automatica di un messaggio di Delivery Status Notification (Dsn); il Gc, che provvede al deposito dell'atto presso l'Ufficio giudiziario indicato e, contestualmente, alla trasmissione del messaggio di attestazione temporale dell'evento di deposito; l'Ufficio giudiziario (Ug), che si occupa di acquisire gli atti ricevuti, provvedendo successivamente alle procedure di verifica e controllo sui contenuti pervenuti, al fine dell'aggiornamento del fascicolo informatico. L'Ug, facendo il percorso a ritroso, invia una comunicazione di esito atto da far pervenire, tramite il Gestore Centrale, alla casella elettronica di posta certificata dell'Avvocato mittente, che potrà visionare il tutto tramite i servizi di consultazione di PolisWeb. Il sistema delle ricevute, dunque, genera due attestazioni temporali: la prima nel momento dell'invio dell'atto e la successiva quando il Cancelliere ha verificato la correttezza dei dati in esso contenuti.
Gli artt. 9, 10 e 11 disciplinano tutta una serie di attività quali l’iscrizione a ruolo e la costituzione in giudizio nei termini, che potranno svolgersi per via telematica. Il cuore della riforma è chiaramente costituito dalla creazione informatica del fascicolo d’ufficio (artt. 12 e 13), che, però, non sostituirà ancora il fascicolo su supporto cartaceo. Per non creare troppo “scompiglio” fra gli addetti ai lavori, questo rimane e costituirà un sicuro elemento di riferimento rispetto cui verificare la completezza del fascicolo informatico, qualora si debba procedere alla trasmissione dello stesso (art. 16) (IASELLI).
2. I riferimenti normativi
Parlare di Pct in termini brevi ed essenziali porterebbe chi scrive a delineare gli elementi principali di un nuovo modo di intendere la Giustizia: utilizzare la tecnologia informatica per raggiungere il duplice scopo del “non spostarsi fisicamente” e del “non sprecare tempo”, per compiere adempimenti di routine, che ben possono essere semplificati.
L'esattezza di questa descrizione (tanto fugace, quanto comprensibile) verrebbe a omettere l'elencazione di una serie di attività, che si sono rese necessarie per giungere alla realizzazione, anche semplicemente teorica, del Pct. Per esempio, alla stessa stregua di quando si ammira una bella autovettura, i cui dettagli tecnici (aerodinamici, motoristici, elettronici, ecc.) sono nascosti, ma necessari perché una vettura oltre che “bella” sia funzionale, così si deve pensare al Pct: un nuovo modo di concepire lo svolgersi del processo civile, con alle spalle una galassia di attività prodromiche, senza le quali non sarebbe neppure attuabile; fra queste si annoverano quelle normative, quelle sociali e quelle tecnologiche.
Le prime sono particolarmente significative e vedono il Legislatore impegnato da molto tempo per rendere il nostro Paese all'avanguardia. In primis, va ricordata la legge 15.3.1997, n. 59, rubricata “Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa” (c.d. Bassanini-uno), che si è trasformata in normativa-cardine per il Pct. Essa prevede, al comma 2 dell'art. 15, la validità a tutti gli effetti di legge degli atti, dati e documenti formati dalla Pubblica Amministrazione o dai privati con strumenti informatici o telematici. Il Legislatore professava con questa norma (ben dieci anni fa) la piena rilevanza legale di un qualunque file di testo creato in maniera informatica. L'enorme importanza di una precisazione del genere dovrebbe far cadere in un sol colpo quel velo di misoneismo, che oscura il volto dei giuristi riottosi all'evoluzione tecnologica.
Come si è detto, comunque, i tempi di assimilazione “informatica” per tutti gli operatori del diritto sono lunghi ed è per questo che il preconizzato inizio ufficiale del Pct (fissato al 1.1.2002 dal d.P.R. 13.2.2001, n. 123) è sembrato piuttosto una dichiarazione di intenti, che non un vero limite temporale perentorio. Nel frattempo, con un disegno di legge, il Ministro della Giustizia, Clemente Mastella, prevede l'obbligatorietà del Pct dal 30.6.2010. Secondo l'art. 62 delle regole tecniche del 2004, l'attivazione del Pct è preceduta da un decreto dirigenziale, che accerta l'installazione e l'idoneità delle attrezzature informatiche, unitamente alla funzionalità dei servizi di comunicazione dei documenti informatici nel singolo ufficio.
In successione temporale si ricorda il d.P.R. 10.11.1997, n. 513, rubricato “Regolamento recante criteri e modalità per la formazione, l'archiviazione e la trasmissione di documenti con strumenti informatici e telematici, a norma dell'articolo 15, comma 2, della legge 15 marzo 1997, n. 59”, che, abrogato e sostituito poi dal d.P.R. 28.12.2000, n. 445, rubricato “Disposizioni legislative in materia di documentazione amministrativa”, ha posto le basi della firma digitale, elemento imprescindibile per il buon funzionamento del Pct.
Alla nostra (martoriata) normativa sulla firma digitale, è seguita poi quella comunitaria, con la Direttiva 1999/99/CE del 13.12.1999, relativa a un quadro comunitario per le firme elettroniche. Non bisogna dimenticare tutta la normativa sul trattamento dei dati personali, che ha visto la luce con la legge 31.12.1996, n. 675, rubricata “Tutela delle persone e di altri soggetti rispetto al trattamento dei dati personali”. Per tutelare con efficacia la riservatezza nel trattamento delle informazioni e dei dati giudiziari occorre far riferimento a tutti gli adempimenti di sicurezza che la legge sulla privacy, oggi confluita nel Codice, di cui al d.lgs. 30.6.2003, n. 196, rubricato “Codice in materia di protezione dei dati personali”, dispone in merito.
L'ambito sociale, cui si accenna, è quel percorso (sempre in fieri) che gli operatori del diritto devono compiere per poter saggiare le continue evoluzioni tecnologico-normative, che si susseguono nel tempo. Consiste, inoltre, nell'opera continua di aggiornamento che gli Ordini forensi italiani compiono nelle rispettive realtà territoriali. Di queste esperienze pratiche e del loro contesto ambientale si parlerà meglio infra.
Dal punto di vista prettamente tecnico, nel lungo excursus normativo, cui abbiamo assistito in questi anni, il punto di partenza risale addirittura al 1995, con la Direttiva P.C.M. 5.9.1995 sulla Rete unitaria della Pubblica Amministrazione, sino ai più recenti interventi normativi: d.m. 14.10.2004, d.lgs. d.lgs. 7.3.2005, n. 82, rubricato “Codice dell'Amministrazione digitale”, e d.m. 15.12.2005. A questo elenco di norme va aggiunto anche il recente d.m. 17.07.2008, che ha sostituito il d.m. 14.10.2004.
Il regolamento sul Pct, con la sua stringata articolazione normativa, aveva quasi fatto intendere che il nuovo modo di concepire il processo telematico fosse una semplice riproposizione su computer del processo tradizionale. L'euforia (si deve confessare) del momento ha indotto gli operatori giuridici più informatizzati a vaneggiare immediatamente l'uso (di lì a poco) della telematica nel mondo giudiziario. Tanti altri bit, invece, dovevano passare sotto il “ponte” dell'Amministrazione della Giustizia.
In primo luogo, il tanto atteso inizio del Pct, fissato per i giudizi iscritti a ruolo dopo il 1.1.2002, non ha traumatizzato alcun giurista. Troppo stretti i tempi ipotizzati per la realizzazione del progetto.
In secondo luogo, le specifiche tecniche di questa formidabile “macchina informatica” della Giustizia non sono state adottate nei tempi previsti (30.10.2001). Anzi, i tempi si sono talmente dilatati, che il Ministero ha emanato esattamente tre anni dopo il decreto recante le regole tecnico-operative per l'uso di strumenti informatici e telematici nel processo civile. La complessità della materia, unita agli inevitabili attriti fra due mondi (quello giuridico e quello informatico) diametralmente opposti fra loro, ha costretto il Ministero a lavorare a lungo su questo decreto.
...continua